Последните няколко месеца отново в публичното пространства се прокрадва идеята за административно-териториална реформа у нас. В същото време подобни заявки вече има разписани в коалиционното споразумение между четирите партии и коалиции в 47-ото Народното събрание – Продължаваме Промяната, БСП за България, Има такъв народ и Демократична България – обединение.
Подобна заявка беше давана още през 2016 година от тогавашния Министър на регионалното развитие и благоустройството Лиляна Павлова. Само че акцентът в него беше поставен върху областите и регионите за планиране от ниво 2 (NUTS 2). В дебатите, доколкото ги имаше, никой не събра смелост дори да намекне, че може би общините в България са прекалено много или пък недобре разпределени – имаме общини с по едно населено място и такива с над 100 селища.
Често административно-териториалната реформа се свърза с процесите на децентрализация в страната ни. Според тълковния речник децентрализацията е „система на политическо управление, при която част от отговорностите и правата се прехвърлят на местните органи“. В малко по-широк смисъл се разбира овластяването (даване на правомощия) на определена административно-териториална единица да взема самостоятелни решения за развитието си, т.е. да провежда собствена политика. Последно време фокусът на децентрализацията е единствено върху финансовата такава, т.е. общините да могат да разполагат с част от данъците, които се събират на тяхната територия. Според мнозина това би спомогнало за тяхната финансова стабилност, по-добра оперативност и създаване на по-добри условия за живот на населението в конкретните общини.
Дебатът за ново административно-териториално деление и свързаната с него децентрализация е винаги интересен, когато се прави професионално и изключително непродуктивен, когато е мотивиран от неясни цели и стремежи. Поради тази причина реших в серия от статии малко по-подробно да опиша генезиса на българското административно-териториално деление, актовете на които то почива и неговото развитие в България. Целта е да се постави една обща основа върху, която всеки може да изгради собствено разбиране и да изказва аргументирани предложения по темата.
Преди да започна искам да подчертая, че има разлика между двата термина „административно-териториална единица“ и „териториална единица“. Първата е територия, която има собствена администрация. В България това са общините и областите. Териториална единица са населените места и селищните образувания. В по-широк контекст териториална единица може да бъде всяка територия с ясно определени граници.
По отношение на нивата на самоуправление най-общо в България те са две – местно (в рамките на общините) и да го наречем държавно или централно (в рамките на цялата държава). Държавното управление се проявява и в рамките на областта, чрез областните администрации (които по своята същност са деконцентрирани звена на централната власт), които действат при пълно спазване на принципа на йерархията и нямат право на самостоятелно решение по отношение на приходи и разходи и зависят от централата администрация. Не случайно при смяна на правителствата едни от първите кадрови схеми се правят в областните администрации като се сменят областните управители.
В тази своеобразна първа част на темата искам да представя кратка ретроспекция на процесите, свързани с нивата на самоуправление в България от Освобождението (1878 г.) до наши дни според Конституцията на страната ни и по-важните административно-териториалните реформи в този период. Това дава възможност да се направят изводи, свързани с еволюцията на управлението на територията на страната ни, както и да се разкрие логиката, стояща зад съответните реформи.
Ретроспекцията е направена от две гледни точки – според действащите конституции и според законовата рамка, чрез законите.
Ретроспекция на самоуправлението според конституциите, действали в България
Конституция на Българското княжество (1879–1947), наричана още „Търновска конституция“ – чл. 2 от Конституцията гласи: „Територията административно се дели на окръжия, околии и общини. Особенъ законъ ще се изработи за наредбата на това административно деленье върху начала за самоуправление на общините.“. За две от нивата – общините и окръзите /окръжията/ – се предвижда самоуправление.
Конституцията от 1947 г. – отново предвижда 2 нива на самоуправление – общинско и окръжно – като те са избрани от населението за срок от 4 години. Според нея „територията на Народна република България се дели на общини и окръзи. (чл. 47).
А чл. 48 допълва: „Органи на държавната власт и народното самоуправление в общините, районите в градовете и окръзите са общинските, районните и окръжните народни съвети, избрани от населението на съответната административно-териториална единица за срок от четири години.“.
Конституцията от 1971 г. – според тази конституция „Народна република България се дели на общини и окръзи“. (чл. 109). А следващия член предвижда самоуправлението и на двете нива чрез следния текст: „Органи на държавната власт и на народното самоуправление в общините, районите и окръзите са общинските, районните и окръжните народни съвети.“
Сега действащата Конституция от 1991 г. въвежда двустепенен модел на териториално управление и определя общините като основно ниво на самоуправление и възможността със закон да бъдат създавани и други такива нива.
При прегледа на конституциите през годините прави впечатление, че в България никога е нямало колебания относно второто ниво на самоуправление. Дори в периода 1945-1989 г., характеризиращ се със силна централизирана власт, две конституции предвиждат обособяване му, въпреки че целите му в този период са за по-лесното управление на държавата в период на централно-планова икономика.
Единственото изключение се наблюдава в новата Конституция от 1991 г., където се предвижда само едно ниво на самоуправление – общинското. Това е отстъпление, на първо място, от българските традиции, а също така и от съвременните тенденции в Европа за създаване на регионално ниво на самоуправление. Опцията други нива на самоуправление да се създават със закон, съчетана с честите политически промени в началото на 90-те години (от 1991 г. до 1997 г. на власт са били 5 правителства, представители на различни политически формации) довежда до провеждането на непоследователни политики на различните правителства, които стават причина за забавяне на процеса на децентрализация и дефинирането на второ ниво на самоуправление. Последните 20 години това отново е неудобно тема, за която не се говори често, а още по-рядко задълбочено.
Последствията от това са ясно видими днес. Прехвърляне на отговорности между различните ведомства в хоризонтално и вертикално отношение по въпроси важни за развитието на даден област, община или конкретен град. Според анализ на Националния център за териториално развитие (едно от търговските дружества на Министерството на регионалното развитие и благоустройството) липсата на ясно определено междинно ниво на управление, което да изпълнява конкретни функции и да е вменено с нужните му отговорности е довело до „конкретни сривове при решаването на редица важни за страната проблеми – особено в областта на поземлената реформа, структурното преустройство на икономиката, регионалната политика и др.“ („Извършване на преглед на възможностите за децентрализация на правомощия и функции към местната власт“, МРРБ, НЦТР – ЕАД, 2003 г.)
Обобщено, от Освобождението до нашия дни в България са действали четири конституции, като три от тях са включвали 2 нива на самоуправление. Единствено изключение е най-новата ни Конституция.
В следващата публикация темата продължава с историческия преглед на административно-териториалното устройство на България от Освобождението до днес. Обещавам, в нея има и картинки.