Коментар на предложените изменения в Закона за регионалното развитие

Подготовката на страната ни за следващия програмен период (2021-2027) неизбежно ще окаже дълготрайно влияние върху развитието на българските общини.
Това ще бъде резултат от предстоящото приемане на измененията на Закона за регионалното развитие (ЗРР), чието обществено обсъждане, поне формално, беше направено в редица срещи през изминалата 2018 година. Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) се постара в това отношение – няколко кръгли маси, комисии, регионални съвети и други обществени прояви, с представилите на Министерството, Националния статистически институт, експерти.
Само че у мен остана чувството, че решенията вече са взети и е малко вероятно в окончателния проект за изменение на ЗРР да се вземат предвид сериозните мнения на участниците в обществените обсъждания.

Предисторията на изменението.
От началото на 2018 г. започна процес на изменение в районите на планиране на ниво 2 (NUTS 2), поради факта, че съществуващият Северозападен район не отговаря на минималните критерии за население – 800 хил. д., – а в следващите няколко години се очаква Северният централен да се присъедини към него. Повече по темата и предложените варианти на райониране, може да прочетете в тази публикация. В крайна сметка Правителството избра да има 4 района за планиране, вместо досегашните 6.
Разбира се, новото деление предполага и изменение в основния закон, който го регламентира, в случая ЗРР. Предложените изменения обаче се оказаха доста по-мащабни.
В мотивите на изменението е записано, че от направен анализ на действащата национална политика за регионално и пространствено развитие, са направени изводи, че в „областта на преодоляването на междурегионалните и вътрешнорегионалните различия и неравенства показват недостатъчна ефективност в предприетите мерки, голям брой стратегически документи, неефективен механизъм за контрол и оценка на стратегическите документи, допълнителна административна тежест при събирането и обработването на информация за целите на регионалното и пространствено развитие, както и наличие на големи диспропорции в развитието и изоставане на българските райони по ключови социално-икономически показатели в сравнение с останалите страни от Европейския съюз.
Изводи, които са ясни от години, както и тенденцията за задълбочаване на проблемите, вследствие на целенасочена политика, фокусирана върху столицата ни.

Какво предлага и цели новият закон?

Най-общо измененията в ЗРР предлагат нов подход за провеждането на регионалната политика, „тъй като промяната на териториалната основа и промяната на основните планови документи за провеждане на политиката за регионално развитие води до съществени промени в инструментите за нейното провеждане, в т.ч. промени в структурата, функциите и правомощията на звената и органите, свързани с възлагането, обсъждането и приемането на стратегическите документи в определения им нов обхват и съдържание. Предложените институционални реформи са в посока разширяване на функциите, правомощията и състава на регионалните структури в районите от ниво 2, които да изпълняват и функции, свързани с изпълнението на програми, съфинансирани от ЕСИФ, както и укрепване на техния капацитет.“

Целта на измененията, според Министерството, е да се постигне оптимизиране на процесите на планиране на регионалното и пространственото развитие, като те се сближат и координират по-ефективно, да се създаде по-устойчив във времето териториален обхват на районите от ниво 2, както и да се използва по-добре натрупаната обща база от информационни ресурси и капацитет.

Очакваните резултати (според предложението)

  • Нов териториален обхват на районите от ниво 2, който ще осигури дълготрайно и целенасочено прилагане на политиката за регионално развитие.
  • Намален брой стратегически документи, с ясна насоченост и фокусирани върху специфични цели с повишена съдържателност, ефективност и приложимост.
  • Ясно изявени връзки и целенасочени взаимодействия между стратегическите документи за регионално и пространствено развитие, както и с другите секторни документи на съответните равнища.
  • Подобрен и опростен процес на наблюдение, контрол и оценка на стратегическите документи, намалена административна тежест, и обем на събираната и обработвана информация за целите на регионалното и пространствено развитие.
  • Въвеждане на географска информационна система за целите на регионалната политика.
  • Прецизирани състави, отговорности и функции на звената за управление на регионалното развитие в съответствие с изискването за повишаване на ефективността и ефикасността на тяхната работа.
  • Въвеждане на нов тип документи, обединяващи стратегическото и пространствено планиране на регионалното развитие – Национална концепция за регионално и пространствено развитие, план за регионално и пространствено развитие на районите от ниво 2 и план за интегрирано развитие на община.
  • Въвеждане на двустепенен модел на управление на регионалните съвети за развитие, който включва управленски и експертно-технически състав.
  • Разширяване функциите и правомощията на регионалните структури в районите от ниво 2, които ще изпълняват и функции, свързани с изпълнението на програми, съфинансирани от ЕСИФ.

Хубавите неща в новия ЗРР

Редно е да се започне с позитивите от изменението на ЗРР, защото има доста такива.
На първо място, опитът за ограничаване броя на стратегическите документите е повече от „добре дошъл“. Преди няколко години, във връзка с едната ми дипломна работа, справка в МРРБ показа, че броят им беше над 130 на национално ниво и над 300 на областно и общинско, по най-различни теми. Въпреки това съм скептичен, че общият брой стратегически документи ще намалее, защото в изпълнение на редица директиви на ниво ЕС постоянно на общините и областите се вменяват все повече задължения за изготвяне на различни секторни планове, програми и/или стратегии.

Следващата положителна черта е, че лично аз за първи път виждам да се търси обединяване или поне комуникация между устройственото и стратегическото планиране на т.нар. „регионално развитие“. В резултат на това в ЗРР се появяват „хибридни“ документи като Национална концепция за регионално и пространствено развитие, Планове за регионални и пространствено развитие от ниво 2 и най-любопитните за мен – Планове за интегрирано развитие на община.

Трето, декларирането, че ще се въвежда използването на географски информационни системи (ГИС) за целите на регионалното развитие, отново ме изненада приятно, но единственото по темата в закона е създаването на една алинея: „За наблюдението и оценката на регионалното развитие се използват географски информационни системи, официални статистически данни от Националния статистически институт и от Евростат и други източници на официална информация“.

Четвърто, ЗРР се очаква да въведе двустепенен модел на управление на регионалните съвети за развитие, т.е. вече да има и експертен състав, който да е компетентен по въпросите за регионалното развитие. За целта ЗРР е изцяло преработен в частта му „управление на регионалното развитие“, като доста подробно са разписани участниците в управленския и експертно-техническия състави. Признавам си, трудно открих разликите между двете „степени“ на управление, въпреки че първата ми реакция беше „най-после експерти в регионалните съвети, които да вземат аргументирани решения“.

Пето, разширяването на правомощията на регионалните съвети принципно е хубаво намерение, което би следвало да създава основи за реална децентрализация, поне по отношение на финансовите средства по линия на ЕСИФ. Само че в предложението за изменение на ЗРР по-скоро под „регионален съвет“ ще се разбира „междуведомствена група“ в малко по-разширен състав, включително и НПО. За съжаление, процедурите за избора на представители ще се урежда в правилника за прилагане на закона, който все още не е наличен за широката общественост.

Шесто, премахват се досегашните областни стратегии за развитие, както и областните съвети за развитие, които практически не функционират в момента.

Седмо, предлага се алинея, която да унифицира използваните официални източници на информация за наблюдение и оценка на изготвените планове по ЗРР, като те ще бъдат подробно разписани в правилника за прилагане на ЗРР.

На последно място, въпреки че някои биха го определили като централизиран подход, аз подкрепям регламентирането в закона, че Националната концепция за регионално и пространствено развитие и плановете за регионално и пространствено развитие ще се изготвят от „специализирано търговско дружество със сто процента държавно участие в капитала“. Предполагам, че плановете ще се възложат на „Национален център за териториално развитие“ ЕАД, чиито принципал е МРРБ. Положителното е, че четирите регионални плана ще са единни (надявам се!) като структура, оформление и т.н., т.е. ще създават по сходен и унифициран начин „рамки“ при планирането на общинско ниво.

Обратната страна на монетата.

Запознавайки се внимателно с предложенията за изменение обаче, се натъкнах и на доста притеснителни моменти.

Така нареченият „двустепенен модел на управление“ на регионалните съвети не е точно такъв. Според ЗРР управленският състав се състои от представители с ръководни функции в отделните министерства, ръководители на управляващи органи по оперативните програми, областни управители, кметове на общини, председатели на общински съвети, представител на НСИ, НПО, граждански сдружения, организации на работодателите и на работниците и служителите.
В същото време експертно-техническият състав трябва да се състои от представители на териториалното звено на МРРБ за съответния район от ниво 2 + представители на всички изброени в предходния абзац. Това значително увеличава риска от вземане на решения, които са по-скоро политически, отколкото експертно мотивирани, въпреки че безспорно в експертните отдели на институциите работят хора с капацитет. Но, все пак, те са пряко зависими от началниците си и тяхната визия.

Вечният проблем с финансирането.
ЗРР отново вменява на общините (компетентните органи за изготвяне на плана за интегрирано развитие на община) да предвиждат средства, но в същото време отново не се указва на НСИ да предоставя необходимата информация за това безвъзмездно. И докато голяма част от социалните показатели са налични публично, то за икономическите трябва да се плати – често почти месечната заплата на един общински служител.

Използване на ГИС, но как?
При изготвянето на настоящите (за периода 2014-2020) документи за стратегическо планиране общините нямаха задължение да се използва ГИС, затова и голяма част от общинските планове за развитие (ОПР) са един низ от таблици и текст, а картите/графиките са по-скоро изключение. Това ги прави трудни за четене и разбиране от широката общественост, а често и от самите експерти в общината.
Не е ясно и какво се разбира под използване на ГИС за „наблюдение и оценка на регионалното развитие“ и как общините ще обезпечат необходимия софтуер (въпреки че има и безплатен такъв), както и кой ще работи с него.

Експертната оценка.
В сега действащия ЗРР и правилника за прилагане му са регламентирани изискванията за квалификация на експертите, които участват при изготвянето на междини и последващи оценки, които не са малки:

  • да имат придобита образователно-квалификационна степен „магистър“;
  • да са осъществявали ръководна, експертна, преподавателска или научна дейност в продължение най-малко на 5 години през последните 10 години в областта на устойчивото интегрирано регионално и местно развитие, в т.ч. изработване на социално-икономически и екологични анализи, проучвания, стратегии, планове, програми, доклади и оценки в публичния сектор;
  • да притежават опит в подготовката, осигуряването на информация и публичност и оценката на дейности, свързани с провеждането на регионалната политика и прилагането на структурните инструменти на ЕС.

В предложението за изменение изцяло оценките ще се възлагат по реда на Закона за обществените поръчки (ЗОП) и отпада допълнително изискване за минимална квалификация, т.е. какви условия да се заложат към „оценителите“ вече е изцяло в компетенциите на конкретния възложител (община). Хипотетично общините могат да залагат изисквания, които да дадат възможност оценките да се правят от лица далеч от процесите на общинското социално-икономическо развитие и не притежаващи необходимите знания, умения и експертиза за това.

Допълнително, от предложението за изменение отпада изискването за предварителна оценка на изготвения план – тя вече ще се прави само по преценка. Това означава, че се прекъсва нишката за допълнителен контрол или по-скоро консултация с „външен поглед“, който може навреме да предотврати или коригира некачествен план за интегрирано развитие на община.

Финалният вариант.
Към момента не е ясно какво ще бъде внесено за гласуване в Народно събрание. Още повече, че преди няколко седмици на сайта за обществени консултации бяха публикувани Методически указания за разработване и прилагане на общински планове за развитие (ОПР) и интегрирани планове за градско възстановяване и развитие (ИПГВР) за периода 2021-2027 г., както и приложенията към тях, в които ясно се прави разграничени между двата документа, а в самата текстова част се цитират разпоредби на сега действащия ЗРР. Дали това е някаква административна грешка или изменението на ЗРР се отлага за неопределено време, ще разберем скоро.

Едно е ясно – времето си тече, а за плановата подготовка на общините за новия програмен период остава все по-малко време. Дали този път ще сме готови навреме или отново ще се забавим, ще разберем през следващите месеци.

Вашият коментар